沖縄県の稚拙な災害対応から何を学ぶことができるのか ─我が国が構築すべき「防災・被災者支援システム」について―

藤原昌樹

2024.11.22

※トップ画像は比地大滝

甚大な被害をもたらした沖縄本島北部豪雨

　2024年11月8日～10日にかけて、沖縄本島北部地方から鹿児島県与論町にまで広がる広い範囲で局地的・断続的に線状降水帯が発生して大雨が降り続き、沖縄県東村や鹿児島県与論町では観測史上最大の24時間雨量を記録しました。沖縄県の国頭村、大宜味村、東村、名護市、恩納村などで床上浸水、断水、停電、県道の通行止めなど甚大な被害が発生しています。

【地図で確認】被害状況まとめ　沖縄北部豪雨、生活再建へ　全容判明はこれから – 琉球新報デジタル

　沖縄県内各地の被害状況や復旧の様子などについては、ＮＨＫ沖縄や『琉球新報』『沖縄タイムス』など沖縄県内のマスメディアが詳細に報じており、それらの報道^(注1)を参照していただきたいのですが、一例を挙げると、沖縄本島では最大級の落差と水量で人気の観光地である国頭村の比地大滝の下流に位置する比地川が氾濫して濁流が集落内に流れ込み、床上浸水や車両の水没など大きな被害がもたらされてしまいました^(注2)。

　被災前の比地川は周辺に雑草が生い茂り、川底に土砂が堆積して台風や大雨時に氾濫しやすい状況にありました。2022年9月には集落の道路や農地で冠水し、床下浸水も発生しており、以前から住民らは比地川が氾濫して大規模な被害が発生することを危惧して事前防災の必要性を訴えていました。比地川は沖縄県が管理する河川の1つであり、住民らは国頭村を通して県に対して河川の土砂などを取り去る浚渫工事を繰り返し要請しており、県と北部市町村が集まる行政懇談会の場でも氾濫の懸念が伝えられていました。

　しかし残念ながら、住民が求めていた事前の防災対策が施されることがないままに、今回の豪雨に襲われて甚大な被害を受けることになってしまったのであり、「工事をしていたら、これほど大きな被害は出なかったのではないのか」「事前防災を求める要請が県に響いていなかった。人災ではないのか」と沖縄県に対する憤りの声が上がっています。

　沖縄県河川課は、報道陣の取材に対して「過去に氾濫した経緯があるなど危険性・緊急性が高い河川から予算の範囲内で優先的に工事を実施している」「（比地川と同様の）要請が出されている河川が多数あるため、全体数の把握が困難な状況になっている」と答えています。

　沖縄県が、住民からの要請に応えて事前の防災対策を施してさえいれば、その被害を完全に防ぐことはできなかったにせよ、少なくとも「減災」―被害を最小限に抑えること―ができていた蓋然性は高く、何ら対策が施されることなく被災してしまったことが悔やまれてなりません。

　この度の「沖縄本島北部豪雨」が天災であることは論ずるまでもない自明のことですが、「事前防災を怠ったことによって、その被害が拡大してしまった」という意味においては人災であるということを否定することはできないのです。

「災害救助法」が適用できない－稚拙でお粗末な沖縄県の災害対応⁽^注3)

　今回の「沖縄本島北部豪雨」では、その被害が甚大であったにもかかわらず、幸いなことに人的被害は発生しておりません。しかしその一方で、沖縄県の不手際によって「災害救助法」を適用することができなくなってしまっています。

　沖縄県は大雨警報の発表を受けて11月8日午後7時50分に災害対策準備体制に移行し、24時間体制で情報収集と関係部局への共有、ウェブを通じての情報発信を行っていました。しかしながら、沖縄県が災害対策本部を立ち上げたのは、雨が止んで警報が解除された後の11日午前9時10分のことであり、災害対策本部会議が開かれたのは同日夕刻になってからのことです^(注4)。

　「災害救助法」は国と調整した上で都道府県知事の判断で適用できるものであり、避難所の開設や炊き出しといった食料の提供に関する費用などを国と県が負担することで市町村の負担をゼロとすることができるようになるほか、半壊以上の被害を受けた住宅には最大でおよそ70万円の応急修理費用を支給することができると定められています。

　内閣府の今年2月時点の調査によると、33都府県が災害時に最大300万円以上を支給する独自支援制度を整備していますが、沖縄県の災害見舞金は住宅全壊の場合でも5万円でしかなく、他の都府県と比べて極めて低額な支援にとどまっています^(注5)。沖縄県が「災害救助法」を適用することができなければ、被災者に対して極めて貧弱な支援しかできなくなってしまう可能性が高いのです。

　「災害救助法」の被災後―今回の場合は、雨が止んだ後―の適用は、住宅被害を調査した上で（その被害の規模が）基準に達すれば可能となりますが、その基準をクリアするハードルが非常に高く、その一方で、災害が起こった際には被災者の迅速な生活再建が求められることから、災害発生中に「生命・身体への危害またはその“おそれ”」が生じた場合には、その段階で適用することができると定められています。

　内閣府は「（災害発生中に）災害対策本部が設置され、住宅被害が1件でも把握できれば『被害の“おそれ”』があることを基に適用が可能となる」との基準を示し、全国の自治体に対して、ハードルが高くて厳しい「被災後の適用基準」ではなく、災害発生中に「被害の“おそれ”」に基づく基準を適用するように促しており、「特に財政規模の小さな市町村が被災した場合には国費の投入が必要となる」として、制度の「積極的な活用」を繰り返し呼びかけていました。

　今回の「沖縄本島北部豪雨」で「災害救助法」の適用主体となる沖縄県が同法の適用について国に相談したのは、豪雨が収まった後に災害対策本部を立ち上げた11日のことであり、国から「『被害の“おそれ”』を根拠にした適用はできない」との指摘を受けることになりました。また、今回の豪雨による被害は「被災後の適用基準」を満たす可能性は低く、沖縄県が「災害救助法」の適用を受けることができない状況に陥ってしまっています。

　沖縄県の担当部局である生活安全安心課は、マスメディアの取材に対して、雨が降り続いていた時点で「災害救助法」の適用を検討しなかった理由について「人的被害がなく、通常の台風などの時より避難者も少なかったことから被害がこれほど拡大することを想定できなかった。結果的には『被害の“おそれ”』があるとして適用できていたかもしれないので、今後はより積極的な適用を検討していきたい」と説明しています。

　しかしながら、沖縄気象台は9日未明以降、「顕著な大雨に関する沖縄本島地方気象情報」を発表し、線状降水帯による局地的な豪雨で「記録的短時間大雨情報」を18回も繰り返し発表するなど、土砂災害や洪水など人命に関わる災害の危険性が高まっていることを伝えていました。本来であれば、この段階で沖縄県が「災害救助法」の適用に向けた手続きを開始すべきであったことは明らかです。

　沖縄県と海を挟んで隣り合う鹿児島県は、ほぼ同じタイミングで記録的な豪雨災害に見舞われましたが、内閣府と連携をとることによって「災害救助法」の適用を受けて国費による被災者支援をすることが可能となっています^(注6)。

　鹿児島県では、9日の午前0時半過ぎに奄美地方に「顕著な大雨に関する情報」が出されて、与論町に「記録的短時間大雨情報」が発表されました。午前2時40分には「大雨特別警報」が発表され、それと同時に災害対策本部を設置しています。午前6時前の時点で内閣府に「災害救助法」の適用について相談しており、午前8時には与論町に適用することを発表した上で、同日の午前と夜に災害対策本部会議を開催し、県民に対して安全に最大限留意した行動を取るように呼びかけました。

　「災害救助法」の適用には「時間との闘い」の側面があり、鹿児島県危機管理課は「災害が終わって市町村が困ってからでは遅い。被害が広がる可能性を把握し、躊躇なく適用した」と説明しています。

　この度の「沖縄本島北部豪雨」における沖縄県の稚拙でお粗末な対応を振り返ってみると、鹿児島県の迅速で的確な対応とは極めて対照的に、沖縄県が「災害救助法」制度の活用の仕方や、その制度の適用には「時間との闘い」の側面があるということを全く理解していなかったからであると看做さざるを得ません。

　雨が降り続いていた9日の午前5時前と午前9時前の時点で、内閣府が「災害救助法」の適用に関して助言をするために沖縄県の生活安全安心課に電話をかけたにもかかわらず、職員が不在でつながらず、24時間態勢の防災危機管理課とも情報を共有することができていなかったことが明らかとなっています^(注7)。

　国頭村からの事前防災を求める要請を繰り返し受けていたにもかかわらず、それを放置し続けた結果として豪雨による比地川の氾濫で被害が拡大してしまったことや、沖縄県の対応の遅れによって「災害救助法」の適用を受けることが不可能な事態に陥ってしまっていることなどについて、当然のこととして、沖縄県に対する非難の声が拡がっています。

　沖縄県の玉城デニー知事は、「災害救助法」の適用が困難な事態に陥っていることが明らかになった直後、被災地の視察に同行した取材陣に対して、内閣府から県の生活安全安心課に「災害救助法」の適用について助言するための電話連絡があったことを明らかにした上で「担当課の職員が不在でつながらなかった。職員が詰めていた防災危機管理課など他の電話番号には内閣府から電話がなかった。このような経緯で大雨特別警報が出された鹿児島県と比べるとタイムラグと連携ミスが生じた。国との窓口を一本化するように指示し、今後は防災危機管理課が対応する」と語っていました。

　「我々も反省しなければならない」と沖縄県側の非を認めつつも、担当課の電話がつながらなかった時点で他の番号に電話をしようとしなかった内閣府の側にも非があるような語り口であり、「県災害対策本部の設置が遅かったではないのか」という指摘に対しても「11月8日時点で沖縄本島北部に地方本部を立ち上げている」と強調し、「その後も気象庁と連絡を取りあいながら、対策本部立ち上げのタイミングを見計らっていた」と弁解しています。

　この度の「沖縄本島北部豪雨」で「災害救助法」が適用できなくなってしまったことに関して玉城知事によって語られる言い訳がましい言葉からは、玉城知事自身が「沖縄県の災害対応のまずさ」と「県民の安全に責任を持つ知事」としての責任の重さについて、きちんと認識しているのだろうかとの疑念が湧いてしまいます。

　その後、「沖縄県の対応のまずさ」に対する批判の広がりを受けて、玉城知事は11月15日の定例記者会見において、災害対策本部の設置など県の対応が遅れたために「災害救助法」の適用ができなくなった問題について「一義的に私が（早期の対応を）判断しなかった」と述べて「重く受け止めて猛省する」と陳謝し、改めて「防災危機管理課に窓口を一本化し、関係機関との連絡や情報の共有体制の見直しを指示したこと」を明らかにしました。

　定例記者会見における玉城知事の言葉通りに、玉城知事自身と沖縄県の担当者らが「猛省」し、この度の「沖縄本島北部豪雨」の被災者の支援と被災地の復旧・復興に尽力し、二度と今回のような失態を繰り返すことがないように防災危機管理体制の構築に努めることを願わずにはいられません。

我が国が構築すべき「防災・被災者支援システム」とは

　今年の元日に発生した能登半島地震によって、我が国の防災及び被災者支援における様々な問題点が浮き彫りにされることになり、私自身、数回にわたって能登半島地震を記事の題材として取り上げ、我が国の国土全体で「リダンダンシー（冗長性）」が失われてしまっていること、先進国として恥ずべき「劣悪な環境の避難所」の問題、「コスパ/タイパ主義」が浸透してしまっていることで「復興より移住論」が蔓延ってしまっていることなどについて考察を試みています^(注8)。

　これらの記事において、能登半島地震における日本政府・岸田内閣の災害対応について「政府・内閣が先頭に立って『被災地を救おう』としているようには思えず、国会での審議においても（震災について）あたかも『我が国とは直接的な関係がない遠い外国での出来事』について話し合っているかのように感ぜられ、政府と国会の双方が『まるで他人事であるかのような対応をしている』との印象を拭えません」「『国民の生命・財産』を守るのは国家の責務であるとの気概が感じられない」と非難しました。

　この度の「沖縄本島北部豪雨」における玉城デニー知事と沖縄県の稚拙でお粗末な災害対応を見て、能登半島地震の際の日本政府・岸田内閣の災害対応が思い起こされました。

　玉城デニー知事や沖縄県の担当者が言下に否定するであろうことは容易に想像できますが、「沖縄本島北部豪雨」の際に、那覇市に在る県庁のオフィスで災害対応に当たっていた彼らにとって本島北部で降りしきる豪雨は「遠い場所での出来事」でしかなく、他人事であるかのように受けとめてしまい、いままさに災害が起こっている現地の人々と危機感を共有することができていなかったのではないかとの疑念を拭うことができません。

　一連の記事では、我が国の「災害対策基本法」^(注9)について下記のように論じています。

　欧米諸国では、災害に対する事前の備えから発災後の被災者支援まで、中央政府がイニシアティブをとって一貫して取り組む体制が構築されて「災害がどこで発生したとしても、全国で同じ支援を受けることができること」が基本とされているのに対して、我が国の現行の「災害対策基本法」では、市町村など基礎自治体が災害対応の中心的な役割を担うことが基本とされていて、あくまでも国（政府）は市町村（基礎自治体）をバックアップする役割を担うということになっています。

　現行の我が国の制度は「政府が主導権を取って運営するシステム」「災害がどこで発生したとしても同じ支援を届けることができるシステム」として構築されていません。「地方分権」という大義名分のもとに災害時の対応責任が各自治体の裁量に任せられており、政府が主導権を発揮して「災害」に見舞われた被災者や被災地を救うという仕組みにはなっていないのです。

　また、我が国の現行制度では「被災した自治体の職員が避難所の管理・運営を担当することが一般的となっている。被災自治体の職員も被災者なのであり、避難所運営に奔走する自治体職員の姿が、日本では美談として取り上げられるが、アメリカやヨーロッパならば、人権侵害あるいはハラスメントとして問題となる」ということについても指摘しました^(注10)。

　この度の「沖縄本島北部豪雨」における沖縄県の失態について擁護するつもりは毛頭ありませんが、災害が発生する場所や規模、被災の状況によっては、現行制度上で災害対応の中心的な役割を担うとされている市町村や都道府県がその役割を果たすことができなくなってしまうことも想定しておかなければなりません。欧米諸国のように国（中央政府）がイニシアティブをとって一貫して災害対応に取り組む体制へと転換していく必要があるように思えます。

　また、近い将来、「南海トラフ地震」や「首都直下型地震」をはじめとして、能登半島地震とは比べものにならないほど広い範囲に甚大な被害をもたらす巨大地震が高い確率で発生することが予想されており、しかも最悪のケースとして、巨大な震災が複数のエリアで同時多発的に発生する可能性も否定することができません。

　首都圏が甚大な被害を受けた場合も想定しておかなければならず、現在の東京一極集中を解消して首都機能を分散移転することによって、災害時にも政府の機能が維持できるようにバックアップ体制を整えておくことが喫緊の課題であることは論ずるまでもない自明なことであるように思えます。

　11月1日、政府は防災行政を担う内閣府防災部門の人員や予算を抜本的に強化する「防災庁」の設置に向けた準備室を発足させました。2026年度中の設置へ向けて、職員20人体制で組織体系や予算規模などを検討することとしています^(注11)。

　防災庁構想は、石破茂首相が長年訴えてきた持論で、将来的には「防災庁」を「防災省」へと格上げすることをも視野に入れており、その役割として災害対応の司令塔機能のほか、避難生活環境の整備、被災地支援などの官民連携体制構築、デジタル化による情報収集効率化などを掲げています。

　石破茂首相が10月4日の所信表明演説^(注12)で述べているように、「防災庁（将来的には防災省）」の設置が「防災・減災、国土強靭化の取組の推進」に繋がり、「人命最優先の防災立国」の構築に寄与するのであれば、「南海トラフ地震」や「首都直下型地震」など極めて高い確率で近い将来に発生することが予想されている巨大災害に備えて一日でも早く「防災庁（将来的には防災省）」を設置すべきであると断言することができるのですが、「旧くて新しいテーマ」である危機管理対応を担う一元的官庁の新設については、「屋上屋を架すだけ」であるとの指摘があり、2015年に政府内で検討された際には「（防災省の新設に）積極的な必要性は見出し難い」との結論が出されています。

　また、『表現者クライテリオン』の藤井聡編集長は「現状の内閣府の防災部局及び内閣官房の国土強靭化推進室を二本柱として内閣総理大臣がリーダーシップを発揮する体制は『万全である』と言うことはできないが、曲がりなりにも何とか機能しているのであり、石破首相が掲げる『防災省構想』は『防災省』が他の省庁と横並びとなってしまうことによって『予算と権限の分捕り合戦』に陥ってしまう可能性が高く、現状の『改善』ではなく『改悪』にしかならない」と指摘しており^(注13)、私には、石破茂首相が掲げる「防災省構想」よりも藤井聡編集長による批判の方が説得力があるように思えます。

　「災害の発生頻度が高い」という意味における「災害大国ニッポン」であると同時に、「災害対策や被災地・被災者に対するケアが極めて貧弱である」という意味で「災害弱国ニッポン」である我が国にとって、どのような「防災・被災者支援システム」が最適であるのかということについて具体的・明示的に語ることは私の能力を遥かに超えることであり、専門家の手に委ねるしかありませんが、「政府が主導権を取って運営するシステム」「災害がどこで発生したとしても同じ支援を届けることができるシステム」を構築し、我が国が巨大災害から「国民の生命・財産」を守ることができる国家となることを祈らずにはいられません。

　この度の「沖縄本島北部豪雨」において、沖縄県の稚拙でお粗末な災害対応によって被害が拡大してしまったことが残念でなりません。沖縄県が二度とこのような失態を繰り返さないことと、全国の防災や危機管理に携わる人々が、今回の沖縄県の失態を「他山の石」として、そこから何かを学び取ることを願うとともに、一日でも早く被災地の復旧・復興を実現し、被災者が平穏な日常生活を取り戻すことを祈りつつ筆を置きたいと思います。

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(注1) 沖縄北部豪雨の記事一覧 – 琉球新報デジタル

・「災害・防災」の記事一覧 | 沖縄タイムス＋プラス

・「大雨」の記事一覧 | 沖縄タイムス＋プラス

(注2) 沖縄本島北部で大雨　浸水、断水続く　国頭・比地川が氾濫　気象台「土砂災害警戒」呼びかけ　 – 琉球新報デジタル