【藤原昌樹】誰が「美しい砂浜（ビーチ）」を守るコストを負担するのか？ ―沖縄県「海浜条例」の功罪―

　「沖縄」と聞いて、真っ先に「美しい青い海と白い砂浜（ビーチ）」を思い浮かべる人は多いのではないでしょうか。我が国で唯一の亜熱帯気候地域である沖縄では、観光リゾート産業が県経済におけるリーディングセクターとして位置づけられており、その「美しい青い海と白い砂浜（ビーチ）」が、国内外からの多くの観光客を惹きつける最も重要な観光資源の1つであることは衆目の一致するところだと思います。

　先日、視聴者からの投書をきっかけに「うるま市の伊計島にあるビーチで入場料を徴収していること」が地元のニュース番組で取り上げられていました^（１）。その後、全国で放送される番組でも取り上げられた^（２）ので、ニュースをご覧になって既にご存知の方も多いかもしれません。

　報道では、当該ビーチに入るために入場料のような料金が発生していることや、ビーチを管理する事業者が設置したフェンスによって入り口がある施設を通らないとビーチへのアクセスが困難になっている実態から、沖縄県が定めた「海浜を自由に使用するための条例及び施行規則（以下、海浜条例）」^（３）に違反していると看做されても致し方ない状況にあることを伝えており、料金を徴収している事業者と、現状に対して積極的にコミットしようとしない行政を批判的に捉えるスタンスで全体的な流れがまとめられていました。

　しかしながら、当該ビーチに限らず、環境や景観の維持管理には多大なコストがかかるのであり、誰かがそのコストを負担しなければなりません。今回、当該ビーチで料金を徴収していることで批判の対象となっている事業者は、地元の自治会からの要望に応えて、長年にわたって清掃活動などビーチの環境と景観を守る活動や監視員の配置など安全確保の活動を担い続けているのであり、専門家からも「条例が理念先行型で作られたために、地域の実状が考慮されておらず、条例を地域の実態を踏まえた内容に変えていく必要がある」「海岸の景観の維持管理などは本来、行政の仕事であり業者に委ねるのであれば清掃の処理費用を補助するなどの仕組みが必要となる」などと指摘されています。

　沖縄の海浜の環境保全と地域の自治組織による自然資源の管理という観点から考えると、この件は「管理を担当している事業者が条例や法律に背いて金儲けをしているから糾弾して改善を求めなければならない」というような単純な話として片づけることはできません。

ビーチの“入場料”徴収は条例違反―沖縄県「海浜条例」

　我が国のビーチ（砂浜）は、すべて国有地であるため、誰でも無料で利用できるという、いわゆる海浜の自由使用原則が適用されており、現行法制下においては、プライベート・ビーチ^（４）は存在しないこととされていますが、ネットで沖縄の観光情報を少し検索するだけで「プライベート・ビーチ付きリゾートホテル」の情報が簡単に得られることからも明らかなように、沖縄には―実質的な―プライベート・ビーチが数多く存在しています^（５）。

　沖縄の「海浜条例」は、1972年の本土復帰以降、1980年代中頃から急速に進められたリゾート開発に伴い、琉球諸島沿岸で海浜がプライベート・ビーチ化する事例が多く見られたため、県条例によって海浜のプライベート化を防止して「海浜及びその周辺地域の秩序ある土地利用を図ることにより、公衆の自由な海浜利用を確保」することを目的（第1条）として定められました。同条例では「事業者等の責務」として「公衆の海浜利用の自由を尊重し、公衆が海浜へ自由に立ち入ることができるよう配慮することと県及び市町村が実施する海浜利用に関する施策に協力すること」（第6条）を求めており、（１）公衆が海浜へ自由に立ち入ることができるよう適切な進入方法を確保すること、（２）公衆の海浜利用または海浜への立ち入りの対価として料金を徴収しないことを「事業者等が配慮すべき事項」として定めています（施行規則第2条）。

　今回、報道で取り上げられたビーチの公式サイト^（６）では、ビーチを利用する料金が「施設利用料」として、沖縄観光コンベンションビューロー（OCVB）が運営する沖縄観光情報WEBサイト「おきなわ物語」^（７）では「入場料」として記載されています。

　前述の報道で、当該ビーチを管理している事業者の代表は取材に対して「ビーチ利用者から徴収しているのは『入場料』ではなく、あくまでも駐車料金と施設の維持管理費であり、決して『海浜条例』に違反している訳ではない」と答えています。しかしながら、「海浜条例」を定めた沖縄県の組織であるOCVBが運営するWEBサイトでは「入場料」と明記されており、管理者がどのような名称を用いているにせよ、事実上の「入場料」として「機能」しているのであり、当該ビーチの料金徴収が「海浜条例」に違反していると看做されても致し方ないものであると思われます。

　県の担当者は取材に対して、ビーチの利用者から「入場料を徴収して良いのか」などの複数の苦情が寄せられていることを明らかにした上で「管理者に対して、海岸利用者から一律に料金を徴収するような、海浜への入場料と誤解されるような表現になっていることについて改善を求めている」「入場料と誤解されるような料金の徴収をしないように指導を行った」と回答しています。

　すなわち、ビーチを管理している事業者もそれを管轄する立場である沖縄県の担当者も「料金を徴収すること」自体を否定しているのではなく、いかにして「ビーチ利用者から徴収する料金を『入場料』として認識されること」を回避するか―すなわち、いかにして「海浜条例」に違反していないという体裁を保つか―ということに腐心しているように見受けられました。

「美しい海」を保つためにはコストがかかる―誰が負担するのか？―

　少し前に行われたものなのですが、2006年に実施された「全国的な海岸ゴミの状況に関する調査」によると「全国で体積14万8千㎥、重量2万6千トンのゴミの総量があると推計される」ことが示されています^（８）。同調査では「海岸ゴミの種類がどのような割合になっているか」について、神奈川県の事例で「海岸ゴミは、海藻が6割強を占めるなど、自然系のゴミが約8割を占めている」との結果も得られており、それぞれの地域の環境条件によって多少の差異があるものと思われますが、沖縄県の海岸においても「海岸ゴミの中で自然系のゴミが占める割合が相当程度高い」ものと推測することができます。

　この調査結果から、仮に「ビーチを利用する全ての利用者の環境意識が高く、極力ゴミを出さないように努める」と想定したとしても、ビーチの環境や景観を維持するためには定期的な清掃活動などが必要不可欠であることがわかります。

　また、ビーチの環境や景観の維持管理に必要なコストについて、2008年に沖縄県のある町で行われた自治体職員やビーチを運営管理している事業者を対象にしたインタビュー調査によると、ビーチの清掃だけでも年間で1km当たり数百万円の費用が必要とされ、その他にも、安全監視員の配置、クラゲ防止ネット、養浜及び利便施設の修繕費なども必要とされ、ビーチの環境及び景観の維持管理には多額の費用を要することが明らかにされています^（９）。

　問題の焦点は「ビーチの環境や景観の維持管理に必要不可欠な多額のコストを誰が負担するのか」ということであり、その手段として、税金で賄うことや「受益者負担」の原則に従ってビーチの利用者から料金を徴収すること等が考えられます。

　今回の事例は、ビーチを管理している事業者が―「施設利用料」という名目ではあるが―実質的な「入場料」という形で料金を徴収して多額なビーチの維持管理費の一部を確保していることが、沖縄県が定める「海浜条例」に抵触し、視聴者からの告発で全国的に報道される事態に陥ってしまったということであると整理することができます。

　問題を解決するためには、今回の報道で槍玉に挙げられてしまった管理事業者を「海浜条例に違反している」として責め立てるのではなく、地域の実状に合わない「海浜条例」の見直しをも含めて、人々の海浜利用の自由との間でバランスを取りながら、沖縄の「青い海と白い砂浜（ビーチ）」という美しい環境と景観を維持するためのコスト負担のあり方を決めていかなければならないのです。

コモンズの悲劇－共有地の悲劇－を避けることはできるのか

　アメリカの生物学者ギャレット・ハーディンが提示した「コモンズの悲劇（tragedy of the commons）－共有地の悲劇－」^（１０）は資源の管理や環境問題に関する非常に有名な議論であり、「共有の放牧地」の事例を用いて「誰もが利用可能な共有の放牧地では、個人が自分の利益を最大化させるために家畜頭数を増加させる選択をし、その結果、放牧地が劣化し、全体として不利益を被ること」を示しており、多数者が利用できる共有資源が乱獲されることによって資源の枯渇を招いてしまう「共有地の悲劇」として知られています。

　実際に「コモンズの悲劇」が起こる条件としては、①共有地がオープンアクセスであること、②共有地の資源が希少資源で乱獲（濫用）すると枯渇してしまう、といういずれの条件をも満たす必要があるとされています。

　沖縄の「ビーチの環境と景観の維持」の問題は、「コモンズの悲劇（tragedy of the commons）－共有地の悲劇－」になぞらえて考察することができるものと思われます。

　沖縄の海浜は「海浜の自由使用原則」が適用されており、「海浜条例」で（１）公衆が海浜へ自由に立ち入ることができるよう適切な進入方法を確保すること、（２）公衆の海浜利用または海浜への立ち入りの対価として料金を徴収しないことと定められていることによって「オープンアクセス」であることが求められており、沖縄のビーチの「美しさ」は、その環境や景観の維持管理に努めなければ、多くの人の利用によって失われてしまう「希少資源」であると捉えることができます。

　すなわち、沖縄の海浜は「コモンズの悲劇」が起こり得る条件を満たしていると言うことが可能なのであり、実際に、オープンアクセスで誰でも自由に利用することができるビーチでは、環境や景観の維持管理のために必要な措置が何ら施されることなく、荒れ放題になってしまっている事例が多く存在しています。

　新古典派経済学が、環境保全のための政策を考えるもっとも基本的な前提としている「コースの定理」^（１１）では「環境悪化という外部性の問題は、環境資源の私的所有権さえ確定させれば、自発的交渉によって解決可能である」と主張しています^（１２）。

　沖縄のビーチの環境保全を例にして考えると、沖縄の海浜をリゾートホテルがプライベート・ビーチ化して所有権を設定する^（１３）ことによっても、海浜の環境保全が可能となります。実際に、沖縄のリゾートホテルの多くが、プライベート・ビーチの環境と景観の保全に取り組み、「美しいビーチ」の状態を保つことによって、自らの魅力の一つとして位置づけて国内外から多くの観光客を惹きつけることに成功しています。

　しかし、このケースにおいては、地域住民などホテルの利用客以外の人々がビーチの利用から排除されることになり、（リゾートホテル側と住民との間で）海浜という地域の環境資源の利用における公正な分配が達成されているということはできなくなります。このとき、リゾートホテル側が住民に対して何らかの補償を行うことで、この不公平を解消することも（理論的には）可能なのですが、リゾートホテル側と住民との間での自発的交渉だけで補償の大きさが双方に不満なく決定されるとは限りません。つまり、リゾートホテル側が観光資源として海浜の環境保全を行うにしても、保全される海浜環境の住民にとっての本当の価値をリゾートホテル側が知ることはほぼ不可能なのであり、このような意味での「情報の不完全性」がある限り、新古典派が根拠としている「コースの定理」は成立しえないということになるのです^（１４）。

　より一般的にいって環境資源の市場的利用において、環境資源に対して適当な所有権を設定することは非常に困難です。たとえある環境資源に対する所有権の設定が可能であったとしても、その環境を利用して私的利益をあげる経済主体と、その利用による環境悪化の影響を被る経済主体との間での自発的交渉だけで最適な結果が導き出される保証はありません。ある種の地域的環境資源の場合には、その資源に対する所有権設定が可能となり、その利用者に何らかの費用を負担させることも可能となります^（１５）。

　伊計島でビーチの利用者から料金を徴収して問題となっているケースを当てはめて考えてみますと、地元住民（自治会など）に当該ビーチの所有権がある^（１６）ものと設定し、その地元の住民がビーチ（環境資源）を利用して私的利益を上げる経済主体（観光客などビーチの利用客）から料金を徴収することによって、ビーチの環境保全のために―利用によって引き起こされる環境悪化の影響を軽減するために―必要とされる費用の一部を負担させているものと看做すことができます。そして、ビーチの利用者から「（海浜条例に反して）料金を徴収していること」を告発されたということが「環境を利用して私的利益をあげる経済主体と、その利用による環境悪化の影響を被る経済主体との間での自発的交渉だけで最適な結果を導き出すことが非常に困難であること」を端的に表しているものと考えられます。

「常識（コモンセンス）」に基づく環境保全を目指して―協的経済組織の可能性―

　原洋之介は、「地域社会と環境」を論ずる中で「環境悪化が基本的には人間の働きかけの及ばない生態系の再生産メカニズムにかかわっている以上、公権力たる政府が主導する直接規制と経済的諸手段との組み合わせだけでは不充分なのである。そこで、どうしても地域内に住む人々の間で、地域公共資源の利用に関する協的経済組織を作り上げていくことが必要となる」と述べて「環境保全と調和しうるような開発のためには、協同的資源利用管理組織に似た協的経済組織を構築していくことが最も効果的である」と強調しています^（１７）。

　沖縄のビーチにおいて、人々の「海浜を自由に利用する権利」と「ビーチの環境と景観の保全」を両立するためには、ビーチを「全て無料化」もしくは「全て有料化」すべきというように二者択一で考えるのではなく、地域の実状に合わせて、いずれかを選択できるようにするのが望ましいのではないでしょうか。そのためには「海浜条例」の見直しは避けて通ることはできないものと考えられます。

　報道によると、今回、利用者から「違法である」として告発された伊計島のビーチを管理している事業者は、40年もの長きにわたって当該ビーチの管理業務を担っているとのことであり、私自身がきちんと確認をした訳ではありませんが、当該事業者は地元の住民から「受け入れられている」―地元住民の「常識（コモンセンス）」に反していない―のではないかと想像しています。伊計島の地元住民で構成される組織（自治会など）による「海浜の環境と景観」を保全するための取り組みは、「環境保全と調和しうる開発」に必要とされる「地域内に住む人々の間で作り上げられる地域公共資源の利用に関する協的経済組織」^（１８）による取り組みであると看做すことができるのかもしれません。確かに「海浜条例」に違反している実態は解決しなければならないのですが、これまで論じてきたように「地域の環境と景観を保全する」という観点から考えてみても、見直すべきは「海浜条例」の方であると言えるのではないでしょうか。

　「法律」と「常識（コモンセンス）」に齟齬が生じている場合に、守られるべきは「常識（コモンセンス）」の方であり、改められるべきは「法律」の側であると思慮します。

　現在、沖縄の「海浜の環境と景観」を守るために求められているのは、「海浜条例」を含む「法律」を頑なに守ることではなく、地元住民の「常識（コモンセンス）」に基づいて考えていくことなのだと思われます。

（１）琉球放送（RBC）「沖縄の人気ビーチをフェンスで囲い、40年前から入場料を徴収する業者 相次ぐ苦情と業者が口にした本音と建て前」（RBC NEWS Link ）2023年7月12日放送（7月13日配信）
https://newsdig.tbs.co.jp/articles/rbc/598514?display=1
https://youtu.be/s_aLGFCQeTE

（２）FNNプライムオンライン「『え、なんで？』沖縄ビーチ 勝手に“入場料” 1人400円に観光客困惑…フェンスで囲い“独自ルール”に物議」（沖縄テレビ（フジテレビ系列）「news イット！」）2023年7月17日放送（同日配信）
https://www.fnn.jp/articles/-/558504
https://www.fnn.jp/articles/-/558106#goog_rewarded

（３）海浜を自由に使用するための条例 沖縄県法規集（沖縄県） (d1-law.com) （平成2年10月18日条例第22号）及び海浜を自由に使用するための条例施行規則 沖縄県法規集（沖縄県） (d1-law.com) （平成3年3月31日規則第22号）

（４）神山智美「入浜権について―自然にアクセスする権利―」一般社団法人GPL研究所『ビジネスに関わる行政法的事案』（第41回）、2021年4月29日

「プライベート・ビーチ」とは、所有者または管理者、あるいはこれらの者が認めた関係者のみが利用できるビーチのことです。対義語は「パブリック・ビーチ」となり、誰でも自由に入ることができる海水浴場などがこれに該当します。
http://gbli.or.jp/kohyama_gyosei-41/

（５）早川伸二「ビーチの観光活用における維持管理費用の負担のあり方について－沖縄のプライベート・ビーチ調査からの考察－」運輸総合研究所『運輸政策研究』Vol.14 No.4（通巻55号）、2012年1月
https://www.jttri.or.jp/members/journal/assets/no55-ronsetsu.pdf

　我が国では、満潮時の下側に位置する土地はすべて国有地とされているため、ビーチに私有地は存在しません。いわゆるプライベート・ビーチとは、ビーチへのアクセス部分の土地が私有地であり、そのアクセスを制限することで成り立っています。従って、特定の者（料金を支払った者など）だけに利用を制限する（私有地の通過を認める）プライベート・ビーチは、違法とまでは言い切れないものの、極めてグレーゾーン的な位置づけとなっていて、現在の沖縄では条例違反となりますが、事業者名の公表以外、特に罰則規定が定められているという訳ではありません。

（６）伊計ビーチ公式サイト 伊計ビーチ | レンタル及び料金表 (ikei-beach.com)

（７）伊計ビーチ | 沖縄観光情報WEBサイト おきなわ物語 (okinawastory.jp)

（８）早川伸二、前掲論文

（９）早川伸二、前掲論文

（１０）Hardin, Garrett、「The Tragedy of the Commons」『Science』162巻3859号、1968年

（１１）ロナルド・H・コース「社会的費用の問題」『企業・市場・法』ちくま学芸文庫、2020年

（１２）原洋之介『開発経済論 第2版』岩波書店、2002年

（１３）実際には、前述したように我が国のビーチ（砂浜）は全て国有地とされているのであり、現行法制下においては、プライベート・ビーチは存在しないことになっています。沖縄のリゾートホテルはビーチへのアクセス部分の土地を取得することによって、地域住民などホテルの利用客以外のビーチへのアクセスを制限し、疑似的にビーチそのものに私的所有権を有しているかのような状況を作り出してプライベート・ビーチ化していると言うことができるのです。

（１４）拙稿「振興開発と環境―『開発』の捉え方を見直す―」松井健編『開発と環境の文化学―沖縄地域社会変動の諸契機―』榕樹書林、2002年

（１５）前掲、拙稿

（１６）この場合も、実際には、地元住民にビーチの所有権がある訳ではありません。地元住民が当該ビーチの管理をする権限を有している状況を―リゾートホテルによるプライベート・ビーチ化のケースと対比して考察するために―「所有権があるものと設定」と記述しています。さらにビーチの利用客から料金を徴収している事業者は地元住民（自治会など）からの委託を受けて料金徴収業務を行っているものと想定しています。

（１７）原洋之介、前掲書

（１８）原洋之介、前掲書

• 今回の原稿を執筆するにあたり、沖縄大学の宮城能彦教授から「沖縄の海浜をはじめとする環境資源管理において地元自治会など地域の住民で構成される組織が果たす役割の重要性」などについてご教示いただきました。ここに記して感謝の意を表したいと思います。

（藤原昌樹）

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